Politique et syndicalisme

Article paru sur le site internet de la fondation Terra Nova

Terra Nova continue aujourd'hui son analyse du PLFSS (Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale).
L'amélioration de l'emploi des seniors est une condition du retour à l'équilibre financier des retraites. Le volontarisme affiché du gouvernement à cet égard aurait du être mis au service d'une amélioration des conditions collectives de travail, pas par la mise en place d'incitations financières individuelles timides.
1- Le PLFSS 2009 prévoit une série de mesures destinées à favoriser l'emploi des seniors
Sans surprise, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 reprend l'essentiel des mesures annoncées par le Gouvernement lors des réunions organisées avec les partenaires sociaux en 2008. On peut les regrouper en deux catégories : celles qui visent directement les comportements d’offre de travail des individus, et qui les incitent ou les contraignent à travailler, et celles qui visent à modifier les comportements de demande de travail des travailleurs seniors de la part des entreprises. Comme attendue, l’idée, un moment évoquée (cf Laurent Wauquiez, la Tribune) de mettre en place une sortie en capital n’a pas été retenue après l’opposition des syndicats.
Dans la première catégorie, la mesure phare est certainement la libéralisation du cumul entre pension de retraite et revenus d'activité. Jusqu'à présent, les retraités du privé ne pouvaient travailler que si leurs revenus cumulés (salaire + pension de retraite) ne dépassaient pas leur dernier salaire ou 160 % du SMIC. Désormais, le cumul sera autorisé sans aucune limite pour tous les salariés ayant une retraite à taux plein. La "surcote", c'est-à-dire l'augmentation du droit à pension lorsqu'une personne travaille au-delà de la durée nécessaire pour avoir une retraite à taux plein, est portée de 3 % à 5 % par année supplémentaire. Enfin, la dispense de recherche d'emploi, qui permet à des chômeurs âgés de toucher l'allocation chômage sans être soumis à l'obligation de recherche d'emploi, sera progressivement supprimée.
Dans la deuxième catégorie, le Gouvernement souhaite imposer la conclusion d'un accord collectif sur l'emploi des seniors dans les branches et les entreprises de plus de 300 salariés d'ici la fin 2009. Ceux qui n'auront pas conclu d'accord ou dont l'accord ne respectera pas un "cahier des charges" défini par le Gouvernement subiront une majoration de leurs cotisations patronales.
2- Derrière le volontarisme apparent, ces mesures s'inscrivent dans la continuité de la politique suivie depuis 2003, qui a échoué à produire des résultats significatifs
En matière d'emploi des seniors, le volontarisme paraît amplement justifié. Le taux d'emploi des 55-64 ans en France est de 38 %, très loin de l'objectif de 50 % fixé par l'Union européenne dans la stratégie de Lisbonne et encore plus loin des 70 % suédois ou des 60 % danois. La légère augmentation de 1 % observée depuis 2003 s'explique entièrement, de l'aveu même du Gouvernement (rapport du 31 décembre 2007), par des effets démographiques. Or sans amélioration de l'emploi des seniors, pas de retour durable à l'équilibre financier des retraites : si les Français ne travaillent pas plus longtemps, l'allongement de la durée de cotisation nécessaire pour avoir une retraite à taux plein se traduira surtout par des retraites plus basses. De plus le mouvement d’allongement des durées d’assurance ne pourra être crédible tant que les taux d’emploi des seniors restent aussi faible : il risque à terme de « transformer de jeunes retraités en vieux chômeurs » sans modifier durablement l’équilibre sur le marché de l’emploi des travailleurs âgés. Les mesures proposées par le Gouvernement peuvent-elles infléchir la tendance ?
Pour une bonne part, le plan gouvernemental fait du "travailler plus pour gagner plus" version plus de 55 ans. Nulle "rupture" pour autant dans cette politique : la surcote a été créée par la loi Fillon de 2003, et le cumul emploi - retraite avait déjà été progressivement libéralisé par la LFSS 2007. Si la surcote de 3 % n'avait produit aucun effet, il faut espérer que la surcote de 5 % sera plus efficace. On peut cependant en douter, lorsque les enquêtes réalisées auprès des salariés montrent que ce ne sont pas les incitations financières qui déterminent leurs choix de départ en retraite, mais leur santé, leurs conditions de travail et l'intérêt qu'ils éprouvent pour celui-ci. Ainsi, les travaux d’Afsa (2006) montrent que le taux de surcote doit être très élevé pour avoir un effet sur le choix de départ à la retraite. Par ailleurs, rappelons, qu’à peine plus de la moitié des salariés sont en emploi entre 55 et 60 ans et ont donc le choix de profiter de cette surcote accrue.
Le cumul emploi-retraite ne va pas provoquer le retour en masse des retraités vers le marché du travail. Mais il donne un signal politique inquiétant. La libéralisation totale du cumul emploi retraites remet totalement en cause la notion traditionnelle de la retraite comme instrument pour lutter contre le risque vieillesse (on touche une retraite parce qu’incapable de vivre de son travail) pour basculer définitivement dans la logique épargne/patrimoine.Par ailleurs, si tous les retraités sont autorisés à cumuler avec un travail, c'est qu'implicitement, on considère que la retraite ne doit plus suffire à procurer un revenu suffisant. Dans un contexte où le taux de remplacement (retraite par rapport au salaire perçu) n'a cessé de se dégrader depuis la réforme Balladur de 1993, cela augure mal de la détermination du Gouvernement à ce que la Sécurité sociale continue à garantir à tous les retraités un niveau de vie décent. Le cumul permettra à ceux que leur état de santé et leurs compétences rendent employables de compléter leurs revenus, les autres devront se contenter de leur pension. Ceci s'inscrit dans une évolution globale : le niveau de vie des retraités sera de moins en moins assuré par le système par répartition, et de plus en plus par un "capital" individuel, sous diverses formes (propriété d'un logement, épargne-retraite, employabilité maintenue), avec tout ce que cela implique en termes d'inégalités.
La suppression de la dispense de recherche d'emploi relève de l’idée, souvent évoquée, de casser le « deal » social, qui convient actuellement tant aux salariés qu’aux entreprises, d’utilisation des séniors comme variable d’ajustement, notamment lors d’un plan social. Cependant, derrière cette bonne volonté se dessine une stratégie d'ensemble, là encore tout à fait cohérente. Le Gouvernement manie la "carotte" (incitation financière via la surcote) et le "bâton" (la suppression de la dispense soumettant les chômeurs âgés aux mêmes obligations de recherche active que les autres), comme il le fait pour l'ensemble des chômeurs (le RSA jouant le rôle de la carotte et la radiation de la liste des demandeurs d'emploi en cas de refus de deux offres "raisonnables", le rôle du bâton). Carotte ou bâton, le postulat est toujours le même : le chômage est volontaire, il dépend de décisions des individus. Il est clair que l’accent a jusqu’à présent été massivement mis sur l’offre de travail et que l’on commence à arriver aux limites de ce qu’il est possible de faire sauf à mettre là en place un moyen déguisé de baisser les niveaux de pensions.
Pourtant, ce sont les entreprises qui recrutent, mais dans ce domaine, le Gouvernement a nettement moins de mesures à avancer et a manifesté jusqu'à il y a peu une certaine complaisance pour le lobby réalisé par le patronat qui souhaite garder les outils qui permettent d’ajuster les effectifs seniors sans douleurs (mais à fort coût pour les finances publiques. Voir par exemple l’amendement parlementaire dans la LFSS pour 2007 qui prolonge jusqu’en 2014 le bénéfice de l’exonération du prélèvement fiscal et social pour les indemnités de départ versées par les entreprises qui ont signé des accords de mise à la retraite d’office avant 65 ans).Il faut pourtant lui donner acte d'avoir réagi à la dramatique atonie du dialogue social en matière d'emploi des seniors. L'accord entre partenaires sociaux du 13 octobre 2005 était un accord-cadre, qui devait être décliné dans les branches et dans les entreprises. Fin 2007, seules trois branches (sur près de 200), dont une importante, avaient conclu un accord : les industries alimentaires, les industries charcutières et l'industrie des produits du sol et des engrais. L'accord de 2005 faisait du "contrat de professionnalisation", un contrat de formation en alternance, le "dispositif prioritaire pour favoriser la réinsertion des salariés de 45 ans et plus privés d'emploi". En 2006, seules 1,5 % des entrées en contrat de professionnalisation concernaient des personnes de plus de 45 ans.
Le mécanisme - couperet proposé par le Gouvernement aura au moins pour effet de stimuler fortement la négociation collective en 2009. Reste à ce que celle-ci ait un réel contenu, de nature à modifier enfin les politiques de ressources humaines. Par ailleurs, de nombreuses zones d’ombre subsistent autour de ce système principalement axé sur la pénalisation. D’une part, sachant que la négociation collective se situe surtout au niveau de la branche, comment seront traitées les entreprises vertueuses mais qui appartiennent à une branche qui ne négocie pas. Seront-elles pénalisées ? Par ailleurs, la peine prévue porte sur les cotisations patronales et est de nature à renchérir le coût du travail.
3- L'emploi des seniors ne passe pas par des incitations financières individuelles, mais par une amélioration des conditions collectives de travail et par la formation
Il est vrai qu’une forte distorsion fiscale entoure la décision de départ à la retraite, puisqu’un sénior qui choisit de prolonger son activité d’un an est soumis à la double taxation : sa pension ne lui est pas payée alors qu’il verse encore des cotisations . Par ailleurs, l’insécurité juridique et la complexité du calcul qui entoure les conditions financières de départ à la retraite sont telles qu’il est probable qu’un grand nombre de séniors est réticent à prolonger son activité préférant suivre l’adage « un ‘tien’ vaut mieux que deux ‘tu l’auras’ » .
Cependant ces deux causes souvent citées - institutionnelle et financière - qui impactent l’offre de travail des séniors ne doivent pas surévaluées au détriment des motifs concrets pour lesquels un grand nombre de salariés continue de partir à la retraite bien avant 60 ans. Une politique efficace de l’emploi des séniors devrait partir de ces motifs. Ceux-ci sont bien connus : fatigue physique, qui peut aller jusqu'à l'inaptitude au travail ; fatigue mentale, lorsque le travail est répétitif ou stressant et qu'il est exercé depuis trop longtemps ; inadaptation réelle ou supposée à l'évolution du poste de travail, faute d'accès à la formation professionnelle.
Au regard de ces causes, on comprend bien que la France enregistre une si mauvaise performance en matière d'emploi des seniors. Le taux d'accès à la formation continue y est un des plus bas d'Europe. L'intensification continue des rythmes de travail depuis trente ans multiplie la fatigue physique et mentale, comme l'a montré l'ouvrage de référence de Philippe Askenazy Les désordres du travail. Les perspectives de promotion au cours d'une carrière pour des ouvriers ou des employés sont devenues très faibles.
Pour agir sur ces causes, il faut disposer de leviers adéquats. Dans les pays scandinaves, il suffit que les organisations syndicales, auxquelles adhèrent 80 % des salariés, se saisissent du sujet pour que des évolutions importantes soient réalisées. En France, avec 5 % de syndiqués dans le privé, il demeure difficile de peser sur le monde du travail sans une forte intervention des pouvoirs publics.
Celle-ci peut d'abord passer par le "naming and shaming" (la stigmatisation des entreprises qui ne font pas d'effort), que les Etats-Unis pratiquent sans vergogne puisque tous les rapports de l'inspection du travail sont consultables sur internet. Tapez "Wall-Mart" ou "Boeing" sur le site de l'office fédéral (www.osha.gouv.fr/oshstats/index.html) et vous saurez combien d'infractions ont été relevées. Nicolas Sarkozy a récemment annoncé que le nombre de décès et de maladies nosocomiales serait affiché dans chaque hôpital ; il paraît tout aussi légitime que les consommateurs, les investisseurs et les candidats à un emploi aient accès à une information sur les conditions de travail ou le nombre de seniors employés dans chaque entreprise.
Mais les entreprises ont surtout besoin d'appui pour mettre en place des politiques de ressources humaines adaptées. La disposition de la loi de cohésion sociale qui imposait une négociation triennale sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans les entreprises de plus de 300 salariés est restée presque lettre morte : seuls 65 accords avaient été signés fin 2006 [trouver chiffres 2007] ! Les entreprises sont en réalité largement démunies pour mettre en place des politiques à moyen terme, indispensables en matière d'emploi des seniors car il faut anticiper les besoins de formation, l'adaptation des postes de travail ou encore les transferts d'expérience aux salariés plus jeunes. Un vaste effort de formation initiale et continue des dirigeants en ressources humaines et des chefs de PME devrait être entrepris, en partenariat avec les chambres de commerce et d'industrie. Il pourrait aussi être envisagé de démultiplier les moyens de l'agence nationale d'amélioration des conditions de travail (une petite centaine de salariés aujourd'hui), qui pourrait devenir un véritable organisme public de conseil aux entreprises sur l'adaptation de leur organisation à l'exigence d'emploi des seniors.
Par ailleurs, et comme le soulignait un rapport du Conseil d’Analyse Economique sur le sujet, l’âge d’ouverture des droits à la retraite n’est pas sans effets sur l’emploi des seniors à un âge donnée : salariés et entreprises vont avoir tendance a cesser d’investir dans la formation, l’employabilité et, d’une manière générale, dans le capital humain à mesure que s’approche l’âge de retrait du marché du travail. L’incitation d’une entreprise à former ses employés diminue mécaniquement alors que l’âge de ceux-ci se rapproche de la norme collective d’âge de départ en retraite. La solution n’est pas tant de reculer cette norme collective que de créer des moyens d’inciter les entreprises à former leurs séniors (subventions, obligations légales).
Peut-être aussi faudra-t-il un jour lever le tabou de l’âge d’ouverture des droits d’autant que le recul des âges d’entrée sur le marché du travail (allongement des études et difficultés à accéder au premier emploi), joint à l’augmentation de la durée d’assurance augmentera la part de ceux qui atteindront l’âge de 60 ans sans avoir la possibilité de partir à taux plein. Ce mécanisme va être déterminant dans la baisse annoncée des pensions.
Imposé par l'Union européenne et devenu assez consensuel dans le débat public, l'objectif d'emploi des seniors est encore loin d'avoir atteint une pleine légitimité sociale. Il apparaît aux yeux de beaucoup de salariés comme un déni des difficultés de leur travail, et ce n'est pas étranger à sa faible réalisation. C'est en faisant de l'objectif d'emploi des seniors un levier de transformation des conditions collectives de travail et d'évolution professionnelle qu'il sera rendu acceptable par les salariés, et par là-même réalisable. Il doit être clairement affirmé que l’enjeux n’est pas de demander aux régimes de retraite de « compenser » des conditions de travail pénibles ou une faiblesse du recours à la formation continue pour les travailleurs les moins qualifiés, mais bien d’inscrire ces thèmes comme des priorités de l’agenda social sur les carrières dans les entreprises. De même que, dans un autre domaine, mieux vaut se battre contre les inégalités salariales et de carrières entre hommes et femmes plutôt que de demander aux régimes de retraite d’assurer par différents moyens (avantages familiaux, minima de pension) une parité des conditions de retraite entre sexes.